中國財政的未來：如何化解財政困難？

本篇《中國財政的未來》主要解決三大問題：一是未來財政面臨哪些政治經濟新形勢？二是中央如何定調十四五期間的財稅體制改革？三是短期、中長期分別需要從哪些角度解決財政面臨的壓力？我們堅信，在黨中央的堅強領導下，任何困難都只會孕育更加強大的中國，財政困難亦不例外。

一、未來財政體制改革面臨新的政治經濟形勢

當前中國處于百年未有之大變局，逆全球化和民粹主義甚囂塵上，面臨的形勢較以往更嚴峻。全面建成小康社會已取得勝利，全面建設社會主義現代化國家的新征程開啟。財稅體制要服從和服務于新的政治經濟形勢和國家戰(zhàn)略。

一是全球經濟下行具有周期性和結構性原因，逆全球化和脫鉤斷鏈等將對中國經濟造成較大沖擊?！笆奈濉逼陂g的全球經濟從“低增長、低通脹、低利率和高債務”的三低一高模式轉變?yōu)椤暗驮鲩L、高通脹、高利率、高債務”。全球經濟面臨人口老齡化、貧富分化加劇和貿易摩擦的壓制，對中國的出口需求產生較大沖擊；脫鉤斷鏈等導致中國可能面臨供給沖擊，引發(fā)供應鏈的不穩(wěn)定。

二是國內資源稟賦和發(fā)展階段發(fā)生重大變化，經濟增速將繼續(xù)下臺階，稅收收入和土地出讓收入增速都將下行，財政收入高增速時代已遠去。2022年我國人口見頂回落，將從需求端、供給端共同導致潛在經濟增速下降；同時，人口見頂回落意味著房地產市場不再擁有人口總量增加的增量需求，房地產市場下行拐點到來，影響房地產相關稅收收入和土地出讓收入。尤其是部分人口流出的區(qū)域，將面臨經濟增長乏力和財政收入不足的問題。中國經濟的發(fā)展邏輯將實現五大轉變：從先富轉向共富，從效率轉向公平，從速度轉向安全，從側重資本到保護勞動，從房地產繁榮走向科技強國。這種發(fā)展邏輯的轉變對經濟增長、稅基結構和支出結構都將產生重大變化。

三是政策間的合成謬誤對企業(yè)經營的沖擊，迫使減稅降費持續(xù)維持在較大規(guī)模，導致宏觀稅負持續(xù)下降，財政汲取能力下降。國家稅務總局數據顯示，“十三五”期間累計減稅降費規(guī)模達到7.6萬億元，規(guī)模力度較大。推出新的減稅降費成為市場主體遭遇內外部沖擊時的政策應對，但這不利于稅制運行的穩(wěn)定、不符合稅收法定，也不利于宏觀稅負的穩(wěn)定。企業(yè)面臨的勞動力成本和能源、電力等壟斷性成本上升對沖了減稅降費帶來的成本下降。極個別地方部分運動式、一刀切的政策導致企業(yè)預期和信心不振，導致企業(yè)追加投資、居民擴張消費的積極性不足，此時的減稅降費雖然推升了債務，但拉動經濟增長的作用有限。這就是非財政政策沖擊導致財政政策陷入“減稅降費陷阱”。

四是人口老齡化沖擊社保并產生財政壓力。人口老齡化速度加快以及養(yǎng)老金支出標準提高（通脹上升以及提高養(yǎng)老金水平）導致社保壓力較大。這種沖擊在“十四五”期間伴隨勞動年齡人口將更加顯著。

五是人口流動對財政體制產生沖擊。人口流動導致社保等公共服務提供必須從基于靜態(tài)和戶籍人口轉向基于動態(tài)和以常住人口為主要依據，與之對應的事權和支出責任劃分、轉移支付制度、基本公共服務提供要做出相應的調整。否則大量的轉移支付撥付到人口流出地區(qū)，一方面導致人口流出地的公共產品和服務的閑置浪費，另一方面導致人口流入地的公共產品和服務供應不足，不利于推進農民工市民化進程和以人為本的城鎮(zhèn)化。

六是數字經濟和服務業(yè)占比提高沖擊工業(yè)經濟時代的財稅體制。當前的經濟統計制度和財政制度更多是基于工業(yè)時代，數字經濟占比逐步提高并將在未來成為主導，相應的財政體制要做出調整，稅源、稅基要做新的界定。

七是經濟運行的不確定性和風險越來越高，對市場主體的沖擊越來越大，政府與市場邊界劃分清晰的難度加大，統籌發(fā)展和安全對財政提出更高要求。當市場主體面臨的風險越來越大、越來越多，并逐步演化為公共風險時，政府職能范圍擴大、支出責任范圍擴大，有演化為“無限責任”的趨勢。但這可能過度透支財政空間。提高發(fā)展的安全性，統籌發(fā)展和安全，財政既要支持產業(yè)鏈安全、突破“卡脖子”領域，又要維持財政可持續(xù)性、化解債務風險，確保財政自身的安全。財政政策力度必須為以后的不確定性預留空間，確保財政可持續(xù)性。

八是構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略對財政保障提出了更高的要求，更加考驗財政的統籌能力和服務保障能力。財政影響生產分配流通消費各環(huán)節(jié)、影響供需兩端、影響國內大循環(huán)和國際雙循環(huán)，財政必須在圍繞加快培育完整內需體系、加快科技自立自強、推動產業(yè)鏈供應鏈優(yōu)化升級、加快農業(yè)農村現代化、改善人民生活品質、牢牢守住安全發(fā)展底線等方面做出貢獻。

二、中央如何定調“十四五”期間財稅體制改革？

黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于國民經濟和社會發(fā)展的第十四個五年規(guī)劃的建議》，明確指出了財稅體制未來的改革方向，即“建立現代財稅金融體制。加強財政資源統籌，加強中期財政規(guī)劃管理，增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障。深化預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導。推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理。明確中央和地方政府事權與支出責任，健全省以下財政體制，增強基層公共服務保障能力。完善現代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結構，適當提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革。健全政府債務管理制度?！薄秶窠洕蜕鐣l(fā)展的第十四個五年規(guī)劃》對此做了進一步部署落實。

黨的二十大報告提出：“健全宏觀經濟治理體系，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，加強財政政策和貨幣政策協調配合，著力擴大內需，增強消費對經濟發(fā)展的基礎性作用和投資對優(yōu)化供給結構的關鍵作用。健全現代預算制度，優(yōu)化稅制結構，完善財政轉移支付體系。”

上述每項要求都是復雜的系統工程，概要言之就是建立現代財稅制度，包括預算、稅制、中央與地方關系三個方面的內容。

（一）預算方面，所有政府收入要納入預算管理，強化對支出標準和支出績效的管理，防范化解地方債務風險

第一，政府憑借政治權力的稅收收入和作為產權所有人的收入都應當全部納入預算管理。但是目前政府產權收入僅僅包括土地以及部分資源產生的收入，要進一步擴大到其他資源，避免國家所有的資源成為個別地方享有的資源。

第二，在收入增速下行與支出剛性不減的環(huán)境下，預算管理要加強統籌財政資源。

第三，財政支出要標準化，提高財政支出績效，進一步優(yōu)化財政支出結構、提高支出效率，把有限的財政資金用在刀刃上。政府收支尤其是支出體現國家戰(zhàn)略和政策方向，要加強對預算編制的宏觀指導，確保國家重大戰(zhàn)略落地。

第四，進一步擴大預算公開的范圍，提高公開的時效性和規(guī)范統一性，以促進納稅人更好地監(jiān)督政府。當前省級政府預算公開有較大進步，但地市和區(qū)縣級預算公開還存在公開不及時、公開范圍不夠、公開內容不規(guī)范統一等問題。

第五，遏制隱性債務增量，化解存量，健全政府債務管理制度。

（二）中央與地方關系方面，近年來針對基本公共服務等領域劃分了中央與地方的事權和支出責任，但共同事權規(guī)模仍較大，部分領域事權和支出責任要進一步明確

1994年分稅制改革主要劃分的是中央與地方的收入關系；2016年以來中央與地方事權和支出責任在基本公共服務、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸、生態(tài)環(huán)境等領域做了進一步的劃分，但是共同事權和支出責任以及專項轉移支付仍存在較大規(guī)模。國防安全、大江大河治理、收入分配等領域還部分地存在事權和支出責任下移的情況。部分省份如北京地域范圍內政務服務、國際交往等中央地方事權支出責任劃分還不夠清晰合理。

2022年6月出臺的《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，完善省以下財權與事權和支出責任劃分，進一步推進構建權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的省以下財政體制，但是如何實現統一規(guī)范與因地制宜仍是下階段的重大課題；部分省份越到基層，基本公共服務的保障越難。

（三）稅制方面，健全地方稅、直接稅體系，優(yōu)化稅制結構，適當提高直接稅比重

營改增后，由于調整了增值稅收入分配比例，地方政府一般公共預算收入占全國比重總體平穩(wěn)，約53%左右。但是，主要構成是增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的共享稅，地方稅種不足。事實上，有限的稅種必然難以一一對應到每級政府；以及無論增值稅劃給地方還是中央均會導致中央地方收入比例畸高或畸低，因此共享稅可能是未來方向，構建地方稅體系可能難以推進。

提高直接稅比重主要是財產稅和所得稅，在房地產稅尚未推出的情況下難度較大，同時個人所得稅改革增加了專項附加抵扣，納稅人群大幅減少。此外，提高直接稅需要良好的納稅意識?？傮w上，稅制改革有以下相對確定的方向：

第一，未雨綢繆考慮房地產相關稅種和土地出讓收入下行帶來的財政收入沖擊，因此房地產稅的推出是大勢所趨。鑒于當前房地產仍在緩慢恢復階段，待房地產企業(yè)逐步走出困境和居民部門信心逐步恢復后的適當時機，推動試點真正落地，發(fā)揮籌集財政收入、調節(jié)社會公平的作用。同時要做好與目前房地產相關稅種（房產稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)維護建設稅等）的整合工作。

第二，個人所得稅改革從分類與綜合相結合的征收模式徹底走向綜合征收。其中，非勞動所得（財產轉讓、偶然所得等）逐步納入綜合所得；免征額不能再大幅提高，必須確保一定規(guī)模的納稅人群，否則納稅人群大幅減少的結果必然是直接稅體系和納稅人意識難以真正建立；降低最高邊際稅率45%的稅率，提高稅收遵從度，寬稅基、低稅率、嚴征管是未來方向。

第三，改革消費稅，將消費稅征稅范圍從煙、酒、汽車為主拓展到高端服務業(yè)比如高端會所和酒店，征稅環(huán)節(jié)從生產環(huán)節(jié)后移至消費環(huán)節(jié)，并逐步下劃給地方，充實地方稅源。

第四，提高資源稅、環(huán)境稅稅率，體現綠色發(fā)展理念和高質量發(fā)展導向。

第五，探索數字經濟和服務業(yè)經濟時代下的稅收問題。

三、如何化解財政困難、避免財政困境？

上述是從建立現代財稅制度角度的分析，是從國家治理體系和治理能力現代化的角度；但是如何化解財政緊平衡，增強財政可持續(xù)性是個更為現實的問題。短期要開源節(jié)流解決財政收支矛盾，但是不規(guī)范的開源節(jié)流可能導致惡化長期形勢，比如收過頭稅惡化經濟活力、弱化基本公共服務提供、債務攀升等。中長期要通過體制機制改革解決財政可持續(xù)性問題，走出財政困境。站在更長遠的角度，財政必須站在國家治理和國家戰(zhàn)略的高度而非賬房先生的視角出發(fā)，要立足人口老齡化、促進共同富裕、高質量發(fā)展、構建統一大市場、推動科技強國建設、充分調動中央和地方、企業(yè)、科學家各方面積極性的角度構建新的財政和稅收制度。

從長期看，必須深化改革，理清政府與市場關系簡政放權、精兵簡政裁撤冗員、深化行政體制、財政稅收體制、社保制度改革。但是改革要觸動利益，不論是削減支出還是裁撤冗員，均需要考慮既得利益群體的反對，財政改革的“財”好解決，“政”是最難的，需要政治勇氣和魄力，也要講究藝術，妥善安置改革對象以贏得改革支持、減少改革阻力和陣痛。1998年國企改革導致的下崗，通過房改和加入WTO釋放的紅利吸收，未來的改革要同步匹配好尋找新的經濟增長點。

第一，厘清政府與市場關系，界定政府職責與規(guī)模。其一，深化行政事業(yè)單位改革，強化績效管理。如果政府長期大包大攬，家長制的大政府必然收支龐大。只有簡政放權，市場的歸市場，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非盈利機構，要么走向市場自負盈虧。其二，對人口流出地區(qū)的區(qū)縣實施合并，減少財政供養(yǎng)人員，但是裁減冗員精兵簡政，必須配合市場化的改革，比如放開市場準入、改善營商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力，否則改革將導致新的社會群體性問題。

第二，深化財政體制改革，處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，逐步上收事權和支出責任至中央政府和省級政府。真正解決好中央和地方事權和支出責任的劃分，“辦多少事，花多少錢”；近年來，共同富裕、區(qū)域協調發(fā)展、構建統一大市場等越發(fā)重要，對于經濟發(fā)展和公平都有至關重要的意義，而這些往往是外部性較強的領域，應該由更高層級政府來履行相應事權和支出責任。強化預算績效管理，提高支出的效率和效果。優(yōu)化支出結構，從發(fā)展財政轉向民生財政，更多體現“取之于民用之于民”，轉向教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及新型基建，增加對“人”的投資與消費，促進人口數量走向素質紅利。近年來我國用于社保就業(yè)、醫(yī)療的財政支出占比有所增加，用于交運、農林水等基建類支出占比有所下降，支出結構在優(yōu)化，2022年社保就業(yè)、教育、醫(yī)療三者分別占財政支出比重為14.1%、15.1%和8.7%，合計占比37.9%，較2013年提高6個百分點，但仍遠低于美國、德國等發(fā)達經濟體。

第三，建立匹配多元目標治理體系下的政績考核激勵約束制度和財政評估制度，避免中央對地方多元目標考核導致地方支出責任持續(xù)擴張。

第四，建立政策出臺前評估和實施效果的問責機制，避免各領域風險蔓延至財政，避免風險財政化透支財政空間。政策出臺前后要同時考慮對財政收支的影響。

第五，深化社保制度改革，避免社保長期過度依賴一般公共預算補貼。問題的解決不在于提高社保繳費率加重企業(yè)負擔，而在于提高國有資產劃轉社保的比例和資產質量、發(fā)揮養(yǎng)老保障體系中第二（企業(yè)年金和職業(yè)年金）和第三支柱（商業(yè)保險）的重要作用實現多層次積累、提高養(yǎng)老保險基金的投資收益、盡快全面放開計劃生育、適時適當推遲法定退休年齡。

第六，盡快穩(wěn)定宏觀稅負，減稅降費要從追求數量轉向效果，選擇對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種進行結構性加稅。有必要重新反思和評估大規(guī)模減稅降費的效果，要從是否有利于新發(fā)展格局的構建、是否有利于科技創(chuàng)新，是否有利于市場的活躍和經濟社會穩(wěn)定來落實減稅降費。

第七，優(yōu)化債務區(qū)域結構，適度放寬都市圈城市群以及人口流入地區(qū)的舉債額度，但強化績效管理，負債與資產匹配、成本與收益匹配，在有優(yōu)質現金流的資產項目上加杠桿，穩(wěn)定杠桿率而非穩(wěn)定杠桿絕對數。

第八，優(yōu)化債務性質結構，實事求是面對風險。提高國債和一般債比重，降低地方債和專項債比重，發(fā)行長期建設國債。提高國債比重，一方面拉長債務周期、降低債務付息成本，緩解地方政府債務壓力，同時還能夠完善國債市場。提高地方政府一般債比重，降低地方政府專項債比重，將避免缺乏項目收益的項目被包裝為有現金流的項目，提前讓風險顯性化。發(fā)行長期建設國債支持外部性較強、受益范圍較大的重大基礎設施工程。由此，實現資金的投向與資金性質匹配，實現目的與手段的匹配，即地方政府公共服務的收支差由地方一般債支持，有專項收益的項目通過地方專項債支持，缺乏項目收益但屬于國家重大建設工程通過長期建設國債彌補。

第九，強化財政與金融配合。財政為主，貨幣金融環(huán)境從數量和價格支持財政，以更好發(fā)揮財政政策效果，避免財政政策單打一。